UN MODELO INNOVADOR PARA LA GOBERNANZA LOCAL DEMOCRÁTICA

(Talavera, C: Modelo UIM de Buen Gobierno y Calidad Democrática. Revista Iberoamericana de Gobierno Local, núm. 7-Nov. 2014. Consulte el artículo completo en Documentos)

A la vista del número de modelos de excelencia disponibles, cabría preguntarse el porqué añadir uno más a una relación ya extensa.

El hecho es que el propio contexto en el que surge y evolucionan el concepto y las prácticas de la Calidad, en un entorno industrial en principio y en todo caso asociadas a la gestión de empresas privadas, ha conferido a los modelos de excelencia una orientación en línea con el objetivo central de aquellas: la obtención de beneficios para propietarios y accionistas.

Obtención de beneficios que se alcanza mediante la venta de productos y servicios a los clientes, de donde deriva la importancia clave de la satisfacción de sus necesidades y expectativas con relación a tales productos y servicios.

Sin embargo la administración pública posee características particulares que, además de sus fines, la diferencian de las empresas privadas: el marco legal y normativo, el impacto social, los principios garantistas, la estructura organizativa y de los recursos humanos, o el proceso político que indefectiblemente marca su gestión.

A pesar de la diferente naturaleza del sector privado y de la administración pública, los modelos de excelencia que se aplican en esta última mantienen un enfoque centrado en el ciudadano como receptor de servicios, a modo de consumidor, caracterizado bajo el término de “ciudadano-cliente”. Este hecho está fundamentalmente provocado por la orientación de las reformas iniciadas en los años 80 y 90 de la mano de la Nueva Gestión Pública, que incorpora técnicas de la empresa privada a las administraciones públicas.

Esta consideración no es menor, ya que la cualidad de ciudadanía va más allá de una relación proveedor – cliente. Como bien afirma Román Masedo: “El nexo entre el cliente y la empresa privada no son los derechos políticos y sociales que componen el concepto de ciudadano, sino el pago de una cantidad establecida normalmente, y salvo casos de regateo, sólo por una de las partes, el productor.” (ROMÁN, 2012: 81-103).

El Modelo UIM de Buen Gobierno y Calidad Democrática, aún reconociendo que la gestión pública está en gran medida dirigida hacia la prestación de servicios, no limita la acción de la administración a ese único fin ni considera al ciudadano como mero cliente.

En este sentido puede plantearse el papel de la participación de los ciudadanos que, bajo la perspectiva gerencial anterior, queda limitada a la evaluación de la satisfacción con los servicios públicos y, en todo caso, a la obtención de sus opiniones sobre dichos servicios para, a lo sumo, operar rediseños y mejoras en los mismos.

Basten como ejemplos algunos de los atributos de gestión contenidos en los criterios del Modelo UIM relacionados con la participación de la ciudadanía (tabla 2) para apreciar el papel que le confiere tal participación.

Expresiones del Modelo UIM de Buen Gobierno y Calidad Democrática relacionadas con la participación ciudadana.

Las políticas para lograr el desarrollo local y superar los retos del territorio   contemplan la participación de la ciudadanía y de los actores del territorio. Los gobiernos locales hacen realidad la participación de los ciudadanos en la formulación, implantación y evaluación de las políticas públicas. Los líderes contemplan el gobierno del territorio como un rol imprescindible del gobierno local, asumiendo su responsabilidad sobre el presente y el futuro, y considerando la participación de la sociedad civil. Definen la estrategia y sus políticas de apoyo integrando los objetivos del equipo de gobierno, la planificación territorial, la eficiencia, la participación de la ciudadanía y un enfoque de los servicios públicos centrado en el ciudadano.

Por tanto, el enfoque de la gestión “centrada en el ciudadano-cliente” es asumido por el Modelo UIM, pero solo de forma parcial y atendiendo en todo caso a que los receptores de los servicios públicos son ante todo ciudadanos, con sus deberes y sus derechos, en un rol mucho más amplio que el conferido por el término “cliente”.

Un segundo aspecto que caracteriza al Modelo UIM de Buen Gobierno y Calidad Democrática frente a otros modelos es su ámbito de aplicación, estando dirigido exclusivamente a las municipalidades.

La administración local se diferencia de otros niveles administrativos en su relación más directa con la ciudadanía, lo que le permite identificar mejor sus necesidades y satisfacerlas. En general podemos considerar que su característica primordial es la proximidad con el ciudadano y el mayor conocimiento del territorio en el que trabaja, se relaciona, forma una familia, educa a sus hijos, pasea, respira… donde en definitiva vive, con sus esperanzas y desesperanzas, con sus expectativas e ilusiones.

Esta especificidad de lo local no está representada en otros modelos que, aun estando dirigidos a la administración pública algunos de ellos, no integran las características diferenciales de ayuntamientos y municipalidades con relación a otros niveles de la administración pública.

Además, los gobiernos locales han de asumir un creciente protagonismo en los procesos de desarrollo de sus municipios, reconsiderando su rol, donde habrán de catalizar las relaciones de colaboración y cooperación entre los actores del territorio, impulsar y llevar a efecto la visión estratégica necesaria para alcanzar un desarrollo sostenible, asumiendo que se trata más de gobernar que de administrar. Gobernar ejerciendo la efectiva capacidad de influenciar y ser referente del cambio.

El Modelo UIM es profundamente municipalista, incidiendo en el necesario liderazgo de los gobiernos locales en el desarrollo económico, social y ambiental, así como en el reconocimiento de la proximidad del gobierno local al entorno en el que viven las personas.

En conexión con lo anterior, una tercera característica diferencial del Modelo es la incorporación que hace, en sus principios y estructura, de la perspectiva de la gobernanza local.

Desde esa óptica, los gobiernos locales deben configurar su papel como organizadores colectivos, más que como gestores de recursos. Deben asumir la importancia de la mejora de la capacidad de organización de la sociedad para el desarrollo económico y humano y actuar en consecuencia. Han de comprender que las relaciones de colaboración y cooperación, bien gestionadas, pueden generar sinergias. Por ello los gobiernos locales deben integrar y desarrollar prácticas y políticas que impulsen y hagan efectivas la mejora de la cantidad, intensidad y calidad de las relaciones entre los actores de su territorio, lo que habrá de producir espacios de encuentro generadores de conocimiento e innovación, factores clave en el desarrollo territorial.

La gobernanza local implica entonces gestionar las interdependencias de los actores presentes en el territorio, en la ciudad, promoviendo la colaboración entre esos diversos actores, involucrando a la ciudadanía.

A este enfoque, que incorpora el Modelo UIM, se le denomina “gestión relacional”. En palabras de Pascual Esteve: “La gestión relacional o de las interacciones e interdependencias incide directamente en el desarrollo humano de las ciudades, dado que su finalidad es la mejora de la capacidad de organización y acción de la sociedad”. PASCUAL, J.M: 2006: 39).

Un cuarto aspecto distintivo del Modelo UIM es la centralidad que confiere a la calidad democrática como variable a integrar en la gestión local.

El término “calidad democrática” no tiene una definición unánime. El Modelo ha seguido la de Leonardo Morlino, para quien una democracia de calidad es: “aquella que presenta una estructura institucional estable que hace posible la libertad e igualdad de los ciudadanos mediante el funcionamiento legitimo y correcto de sus instituciones y mecanismos” (MORLINO, 2005: 38).

Un interés añadido del planteamiento de Morlino, desde el punto de vista del Modelo UIM, es el paralelismo que establece entre calidad democrática y control de la calidad en entornos industriales, donde la calidad es evaluada en una triple vertiente (MORLINO, 2009: 184-210):

• Calidad de los procesos de producción.
• Calidad del producto.
• Calidad del resultado en términos de satisfacción del cliente.

Tres tipos de calidades que tendrán su paralelismo, en cuanto a calidad democrática, en también tres aspectos:

• Calidad en los procedimientos normativos, que hagan posible un proceso de toma de decisiones y de control democráticos.
• Calidad de la democracia en cuanto al contenido, en función del grado en que quienes viven en ella reciben una medida superior de libertad e igualdad política, social y económica.
• Calidad de la democracia según la satisfacción de la ciudadanía (calidad en el resultado).

Estas dimensiones están presentes en el Modelo UIM a través de los atributos de gestión de distintos criterios, haciéndolo de forma especialmente explícita en el Criterio 7, definido como sigue:

“Los gobiernos locales y sus organizaciones municipales tienen como referente central en todas sus políticas y actuaciones en general los principios de la Calidad Democrática, actuando con legalidad, responsabilidad y transparencia, rindiendo cuentas y reconociendo y protegiendo los derechos de la ciudadanía.”

Igualmente el Criterio 11 (Resultados en la Calidad Democrática) se orienta a evaluar:

“Los resultados que se están alcanzando en cuanto a Calidad Democrática, considerando la legalidad en las actuaciones, la responsabilidad, la transparencia, la rendición de cuentas, el reconocimiento y protección de los derechos de la ciudadanía así como la participación de ésta en la formulación y evaluación de las políticas que les afectan directamente.”

Criterio que contempla, en su primer subcriterio, los resultados en la percepción que la ciudadanía tiene sobre las prácticas y políticas de calidad democrática desarrolladas por el gobierno local y su organización municipal.